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行政合同司法审查现状与对策分析
www.0997kw.com 】 【 2016-11-21 17:19:05 】 【来源: 香港历史开奖结果 】

  内容摘要:行政合同在实际管理过程中得到广泛应用,但很多行政合同争议案件难以进入司法程序,部分案件尽管进入司法程序,也被认定为民事合同归属于民事审判庭审理。根据修改后的《行政诉讼法》可以对进入诉讼程序的行政合同纠纷进行处理,但仍然存在司法审查制度体系不完整、相关立法匮乏、诉讼管理不到位等诸多问题,本文分析了在司法审查实践中对该类案件适用民事诉讼程序进行审理、公法准用私法的模式等路径选择,从完善诉讼结构的双向性、建立健全调解制度与和解制度等方面提出了具有针对性的建议。
  
  关键词:行政合同  司法程序  审查制度
    
  行政合同是科学、灵活的行政管理方式,因此在实际管理过程中得到广泛应用。但是,传统的以“具体行政行为”为先决条件的行政诉讼受案范围明显地不合时宜,不利于保护行政相对人之利益。虽然修改后的《行政诉讼法》,可以对进入行政诉讼程序的合同纠纷,提出解决方案,但对建立系统、完善的行政合同司法审查制度的针对性不足。目前,很多行政合同争议案件难以全部进入司法程序,部分案件尽管进入司法程序,也被认定为民事合同归属于民事审判庭审理。另外行政合同争议案件也存在诉讼管辖混乱的现象。笔者想在此对行政合同司法审查制度进行一些浅析,以期有益于该项制度能够进一步发展和完善。
  
  一、现状分析
  
  (一)行政合同司法审查制度体系不完整。
  
  在我国,长期以来法学界对行政合同的性质争论不休,从而对适用何种程序进行救济莫衷一是,这种争论本身为探讨行政合同的司法救济制度提供了必要性。首先,我国实施行政合同制度的历史较短,没有全面、完善的理论体系,行政合同诉讼制度中救济制度的基础性理论更是凤毛麟角。由于民法理论体系较为成熟,而行政合同又体现出“合同性”特点,因此,经济法和民法对行政合同理论的建立与发展具有较深影响。行政合同制定的目的是让行政主体科学、合理的开展行政管理,“行政性”是其重要的本质特征。然而,我国现今行政合同在实务过程中,却过多的体现出经济法与民法的理论,没有对行政合同具有的行政性给予应有的重视,甚至单纯运用民事合同理论对行政合同案件进行处理。
  
  其次,我国专家学者在分析和研究行政合同时,大部分以西方国家比较完善、系统的行政合同制度为参考,没有重视本土化研究。有的研究成果出现“水土不服”的情况,既难以在实践中指导行政合同制度的运行,也不能促进其法律法规的建立与改革。部分行政法领域的学者提出“行政合同存否”的研究课题,分析行政合同与民法的共存性,在分析的过程中,他们没有重视行政合同的实际应用状况,导致相关数据及实务经验的支持力不足,其理论说服力较差。
  
  (二)相关立法匮乏,具有局限性。
  
  我国公私法两分的形式主义观念忽略了对契约类公法行为的理念与制度的建构,导致了实务中立法与司法上的种种混乱。目前,我国关于行政合同尤其是合同争议方面的法律法规特别少。《政府采购法》、《农村土地承包法》、《房地产管理法》等法律,尽管已经对行政主体是行政合同当事人的身份予以明确,但并未严格说明具有合同性就意味着该合同是行政合同。实践中由于缺少立法而造成行政合同领域争议诉讼的混乱,未能建立起完善的救济制度,难以有效、及时的维护当事人的合法权益。
  
  另外,立法缺失让法院审判行为体现出局限性。1999年前,最高人民法院出台和实施《行政诉讼法》问题处理意见的相关规定,其明确指出行政行为属于单方行为,法院只受理和审判单方行政行为的相关案件。因此,将与行政合同相关的大部分诉讼案件归属于民事审判庭处理。而后在1999年及2004年,最高人民法院制定实施《关于规范行政案件案由的通知》及相关解释,对行政合同作为行政诉讼的案由进行明确,一些行政合同纠纷已由行政审判庭进行审理。2005年出台实施的与国有土地使用权有关的行政合同争议方面的司法解释,将之前出现争议的国有土地使用权合同列入民事合同纠纷范围内,行政审判庭不再审理国有土地使用权合同纠纷。
  
  (三)诉讼管理不到位,司法实践尴尬。
  
  第一,只有少数行政合同争议能够进入到诉讼程序中。行政合同是科学、灵活的行政管理模式,其既可以提高行政相对人行政参与的水平,也能够提高其对行政管理的接受程度。在现代法治的建设过程中,以服从和支配为主要特征的高权行政的范围在逐步缩小,行政合同在公共领域中得到广泛而深入的应用。所以由行政合同导致的争议数量逐步提高。大部分行政合同争议难以进入诉讼程序,其解决方式基本为行政机关内部处理。然而,行政主体是签订行政合同的一方当事人,当它成为解决争端的主体时,其处理的公平公正性会受到合理怀疑。
  
  第二,大部分进入诉讼程序的行政合同作为民事合同来裁决。由于我国开展行政法学研究的时间较晚,近些年才建立起行政诉讼制度,在制定《行政诉讼法》时,还没有全面接受行政合同法的相关概念。民法学者则指出合同是各个主体间通过协商而达成的合意,不赞同目前行政合同的概念,或者将行政合同视为民事合同的一种类型,并根据民事纠纷的处理方式进行审理。
  
  二、司法审查实践中的路径选择
  
  (一)审核适用民事诉讼程序对行政合同案件进行审理的案例。从行政合同的性质、立法的基本思路、受案范围的划定、司法审查的内容以及诉讼结构的变革等方面展开论证,以期促进行政合同诉讼制度的发展。司法实践中运用民事诉讼程序处理行政合同纠纷的弊端有三个,首先是难以妥善处理私益与公益间的冲突。行政合同重视行政性,运用行政优先权体现出公益优先的基本原则。行政主体可以单方面解除、修正合同而不付违约责任;其次对监督行政机关的行政行为产生影响。在民事诉讼程序中,法官没有权利审查行政行为是否合法,只能对主体间义务与权利进行审查;最后无法全面监管公私联合损害公共利益、出卖公共权力的现象。基于上述因素,法院在审理同类行政案件时,会出现运用不同诉讼程序的现象。
  
  (二)采取公法准用私法的模式。行政合同的目标是实现行政管理职能,体现了行政性。所以部分学者指出,公法模式和私法模式相比较,其具有两方面的优势,一方面是可以更好的开展平衡公私利益、保障权利、提高监督力度等工作。另一方面能够适应、协调综合公私要素的各种行政问题。总之行政合同融合了契约性与行政性的要素,出现纠纷时在公法领域中可以全部解决,而私法只能解决部分问题。行政实体法和程序法应优先适用,在不产生冲突的基础上,可借鉴民事实体法和程序法,并以其来完善行政法律的缺失。

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编辑:雷颖
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