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农村集体土地房屋拆迁中存在的问题及其对策
www.0997kw.com 】 【 2016-11-21 17:22:00 】 【来源: 香港历史开奖结果 】

  内容提要:随着城市化进程的加快,越来越多的城郊农村集体土地被征为国有,越来越多的集体土地上的农民房屋被拆迁,在这一过程中,政府制订拆迁条例和补偿标准,委托拆迁评估机构对农民拆迁房屋进行评估,政府或受政府委托的拆迁人分别与农村集体和农民谈判,直至与村集体和农民签订拆迁协议。但拆迁工作并非一帆风顺,一般项目的拆迁工程需要耗时2-3年,以致阻碍城市化发展进程。现笔者通过对城市建设、土地管理等职能部门和四川省长宁县城郊的农利、北郊等5个村三十四个村民小组及部分农民的多次访问,试图从县级政府和农民行为入手,浅析城乡结合部集体土地房屋拆迁现状问题,分析其矛盾焦点,探索其解决的症结原因。
  
  关键词:集体土地  房屋  拆迁
  
  随着城市化进程的加快,越来越多的城郊农村集体土地被征为国有,越来越多的集体土地上的农民房屋被拆迁,在这一过程中,政府制订拆迁条例和补偿标准,委托拆迁评估机构对农民拆迁房屋进行评估,政府或受政府委托的拆迁人分别与农村集体和农民谈判,直至与村集体和农民签订拆迁协议。但拆迁工作并非一帆风顺,一般项目的拆迁工程需要耗时2-3年,政府方面认为,农民要求过高,甚至刁蛮,使拆迁成为“天下第一难”,以致阻碍城市化发展进程。现笔者通过对城市建设、土地管理等职能部门和四川省长宁县城郊的农利、北郊等5个村三十四个村民小组及部分农民的多次访问,试图从县级政府和农民行为入手,浅析城乡结合部集体土地房屋拆迁现状问题,分析其矛盾焦点,探索其解决的症结原因。
  
  一、拆迁过程中存在的问题
  
  (一)县级人民政府缺乏对集体土地房屋拆迁的法律、法规和政策规定。
  
  1.截止目前为止,四川省范围内未制定《征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》的地方法规,用以规范农村集体土地房屋的拆迁工作,农村集体所有土地房屋拆迁处于无法可依的状态。仅依据县级人民政府自己制定的《关于拆迁集体所有土地住宅房屋补偿和搬家补贴费和临时过渡费标准规定》,这些补偿安置标准很低,没有法律、政策依据,或者是违反法律法规的规定,未体现政府兑现拆迁安置“以民为本”的思想,也不能体现政府对农民所有财产权的依法尊重,也不能兑现法律规定的诚实信用原则,更不能体现依法行政的法治原则。
  
  2.县级政府未有序地实施集体土地房屋拆迁。在县级政府拆迁农民房屋时,没有按第一步,申领拆迁许可证。建设用地单位向受托于县国土资源局的征地拆迁办公室凭建设项目固定资产立项计划批文、建设用地规划许可证、用地批准文件、房屋拆迁服务工作委托协议、拆迁方案、建设用地勘测定界资料等申领拆迁许可证。第二步,未公告。没有根据征用集体所有土地房屋拆迁方面规定,集体所有土地房屋拆迁许可证一经发放,县土地管理部门应当将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等予以公告。第三步,没有起动拆迁服务机制和房屋价格评估。在实施拆迁前,没有完善拆迁人或受托拆迁机构向被拆迁人宣传法律和政策、调查登记、安置告示、签订协议、支付补偿。同时,没有拆迁人在公证机构的监督下摇号产生具有资质的集体土地房屋拆迁评估单位,评估单位分别对被拆迁人的房屋及构筑物进行丈量登记、价格评估、评估告示。没有拆迁人根据评估价格与被拆迁人签订协议。如果被拆迁人有异议,不按照行政诉讼等程序来解决,则通过多次谈判解决签订协议。被拆迁人在协议规定的期限内拒绝搬迁,也没有依法通过行政诉讼,而是适用行政处罚,限期农户交出所占建房土地,理由是农民房屋的土地已是国有,农民迟迟拆迁就是非法占用国有土地。如果被拆迁人有异议,又签订拆迁协议的,政府也不按照合法的行政程序来解决,通过多次谈判实在不签订协议的,也不依法进行行政裁决拆迁,而也是适用行政处罚,限期进行强制拆迁。
  
  (二)各级政府在拆迁中的职能混乱。
  
  1.县政府是拆迁主体,主要行使管理、委托、监督职能。在农民集体土地房屋的拆迁中,县人民政府是当然的拆迁人,但这种拆迁人主要行使的是管理和监督职能,其拆迁的职能委托给所在的乡镇人民政府或者是由县设的土地统征办室行使其职能。
  
  2.乡镇政府在农民集体土地房屋拆迁中始终处于过渡政府,主要行使宣传政府制定的拆迁补偿安置规定、协调督促与农民签订房屋拆迁补偿协议的职能。根据《土地管理法》第五章第四十六条规定,“国家征用土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”那么,县级人民政府均有权依法征用集体土地和实施房屋拆迁。但这种委托乡镇政府拆迁,到进而统揽了集体土地征迁权作法,也就是说县级政府统揽的集体土地征用后的处置权──巨大的国有土地出让收益权,致使乡镇政府在集体土地征用和房屋拆迁中只有责任而少有利益 ,并在其中进行一些暗箱操作,使乡镇政府获得收益,其余仅仅限于行使拆迁工作的宣传、协调、督促和签订房屋拆迁安置补偿协议等职能。
  
  3.乡镇政府在拆迁实施中,任务重、压力大。乡镇政府受县政府和县土管部门委托和督促,直接进行集体土地房屋拆迁的政策宣传、调查登记、安置告示、产权确认、签订协议、支付补偿等具体工作。这些具体工作涉及到每个农民的切身利益,任何疏漏都不允许发生,否则,农民轻则不签协议,重则殴打拆迁人、围攻乡镇政府、上访县、市、省政府、起诉至法院。而且,集体房屋拆迁又是在一个熟人社会里开展,拆迁人的老家或其它乡镇干部的家庭或部分亲朋好友很可能就是被拆迁人,工作压力、熟人关系、自身利益交织在一起,完成拆迁任务的压力和难度便可想而知。虽然乡镇土管所在对农户房屋的合法补偿面积、房屋用途性质、其它构筑物的补偿等方面,随扩大补偿范围或补偿标准,具有较大的自由裁量权,但对自由裁量权的任何使用不当,又会引发农民的攀比和悔约,造成拆迁工作难度加大,既损害了地方政府在群众中的威信,又捐损害了农民的权益。
  
  4.村干部承担部分政府拆迁职能,致使拆迁发生移位。村委非基层政府,村干部也非国家公务员,本与政府拆迁职能无关。但一方面,村委选举是在乡镇指导、协调、监督下进行的,或多或少地带有行政干预的色彩,而且,村支书一般由乡镇推荐或指派,村支书与村长在村中两权势均力敌,有时村长也要顾及党性、组织,乡镇领导等因素调整自己管理村务的立场 。另一方面,村干部尤其是村长是农民民主选举中产生的,在农民中具有较高威望,不少村干部自然而然地成为农民的“意见代言人”。所以,乡镇政府当然要抓住这一关键人群,充分发挥他们在拆迁中的重要作用。同时,在拆迁中克扣部分拆迁资金作为村干部在拆迁的的报酬,自然使农民土地上的房屋屋拆迁,成为乡镇干部搞腐败的渠道。因此,尽管村干部也是被拆迁人,他们的房屋利益也可能受到损害,但是,受“上级”特指,他们不得不硬着头皮执行劝说农民同意拆迁和尽早搬出住房的任务。在这一过程中,村干部和村支书,常对农民实行同一住房类型和质量的房屋,采取补偿的标准都不同,从中收取好处。2003年至2004年间,长宁县农利村代理村长杨某,在拆迁中与一些乡镇干部共同吃掉25万多元,后被判处有期徒刑5年则是一例。
  
  (三)县政府在拆迁中的行为偏差。
  
  由于拆迁情况纷繁复杂,县政府及其受托人在集体土地房屋拆迁过程仍存在着许多非规范的行为。
  
  1.超前颁发拆迁许可证。
  
  个别项目拆迁在没有拿到《项目建设用地批文》之前,为了赶工程进度(按某领导批示,在某年某月之前竣工),提前发放《集体所有土地房屋拆迁许可证》,拆迁程序不到位,造成老百姓对政府的不信任。
  
  2.私下给房屋评估机构定盘子。
  
  摇号产生有资质的评估机构、科学评估集体土地房屋及建筑物、公正补偿被拆迁农户,是政府拆迁行为规范化的具体体现。但在县政府在实际操作农民房屋拆迁过程中,拆迁人事先给评估机构(人)框定一个补偿总盘子,使拆迁评估成为继定方案下的分项数字游戏。这样的评估只是给政府的拆迁行为披上了一件公正的外衣。
  
  3.县政府以红头文件硬性农房拆迁标准,损害农民利益。
  
  笔者在调查中,收到一位农民给我四川某县人民政府于2004年制定印发的《关于拆迁集体所有土地住宅房屋补偿和搬家补贴费和临时过渡费标准规定》,规定集体土地住宅砖混结构每平方米190元,木结构瓦房屋每平方米90元,搬家补贴200至300元,临时过渡期自找房屋居住的每人每月补贴30元,如逾期不能回迁或安置,临时过渡费每人每月30元顺延至安置为止。并明确规定由该县征地拆迁办公室负责县区范围内征用集体所有土地房屋实施,如有争议按此进行拆迁争议裁决的具体工作。笔者同时调查该县2004年农村建房砖混也要400元一个平方米。在拆迁中乡镇政府工作人员和村委协助搞拆迁的人,都是将农房建筑面积扩大成2倍进行补偿安置,农民仍然十分不满。其实这些文件规定的标准一是没有法律依据,二是与当地实际严重脱轨,侵害了农民的合利益。
  
  4.擅用自由裁量权,引发农户间补偿不公平争议。
  
  面对每个农民提出的不同要求,只要不超出其底线,拆迁人总是尽量满足,但要求农民个体一定“保密”。这样就造成即使相似结构、相似朝向、相似用途、相似成新度的建筑物或其它装潢物品的补偿价格差异悬殊,这种悬殊更多地出现在相邻村社。实践中,不同区域相邻村社同一相似房屋补偿金额可能相差万元以上。
  
  5.强行拆迁时有发生。
  
  即将进入长宁县竹都大道的投资方某房地产公司,因为其投资项目得到了市委、市府两级的充分肯定和大力支持,从不把村集体和农民利益放在眼里,以高高在上的姿态与农民谈判,加上补偿经费业已支付给县土地统征办,并此权下放给了乡镇和村委,就认为农民应该无条件地搬迁,也不管农民对拆迁补偿是否满意、分配是否合理、过渡房是否找好、迁建问题是否规划好、搬迁是否准备好……自2003年2月到2006年3月,在尚未与被拆迁农民李某签订拆迁协议的情况下,先后多次将推土机开进村民的房前威逼强制其拆迁,强行推翻农民房屋。在农民李某的强烈抗争下,因媒体的介入,此农民的拆迁才不得终止一年多,并付出以“停工数月”,损失数万元的代价,对此行为负责。
  
  二、 农民在房屋拆迁中的应对行为
  
  1.突击装修,增加赔偿金。农民一旦得知拆迁的消息,第一件事就是突击装修,因为第一,装修时间比房屋建造时间更难确认;第二,装修不仅可以在室内地面、墙壁,还可以在院内、外墙、房上进行多方位、多层次的装修;
  
  2.制造有利事实。农民一旦得知拆迁消息,便立即着手制造对增加拆迁补偿有利的事实。(1)增加旧房面积。目前,县级农民集体土地的房屋大部分在建房时没有发放规划许可证、农村宅基地土地使用权证、房建好后又没发农村房屋所有权证,也就是说农民房屋的建造时间、层高、面积等产权属性难以确定。所以,几乎所有农民都尽可能地增加房屋层高、在主屋旁边搭建简易房屋,千方百计地增加拆迁房屋面积,以获得最大补偿面积。(2)改变原房屋用途。将原来作居住用的房屋改变成生产、经营性用房,如改建成工场、小店等,拆迁时同样面积可获得更多的补偿。(3)回迁户口。集体土地房屋拆迁安置主要是按被拆迁农户的常驻人口作为安置基数的,造成许多拆迁农民在得知本地即将拆迁时(事实上从征地调查开始到发出征地冻结通告之间有相当长一段时间,而且按现有有关规定,征地中的有关信息必须公开),将一些亲友的户口迁入拆迁地,或一家人分成几家户口,造成安置人口和户头增加。因为有许多地方是按户主安置用房,分钱是按所在户籍上的人口实行分配。
  
  3.拖延时间搬迁,欲取更大补偿安置。自2001年6月国务院颁布《城市房屋拆迁条例》以来,强行拆迁被禁止。农民非常清楚,只要不签协议,拆迁人是不敢强行拆迁的。因此,农民单方认为拆迁人所给的房屋补偿标准太低、面积丈量不合理、装修折扣太高、某些附属设施补偿不足等原因之一就会拖延与拆迁人签订协议的时间。农民知道至少在这一点上,主动权是掌握在自己手里的,并且,农民不怕拖,反正他们有的是时间,更何况与房屋相关的物价还在一天天地往上涨。但拖延对就是政府作为拆迁人也非常不利,拆迁是政府向房地产商或是建设工业园区企业承诺有时间限制的,往往都实行包干制(政府拆迁完毕交付开发商或工业企业主),因此对政府来说拖不起,但拖延拆迁时间对搞拆迁乡镇、村干部来说本身就意味着拆迁成本的提高,不仅自己拿不到足额的包干奖金,还会影响职位迁升,更不利于投资方项目进程,如果属于商品房开发项目,房屋早已作为期房出售,若不能如期拆迁还会因延长交房时间而赔偿业主。所以,农民的拖延常常迫使拆迁人作出实质性让步,造成“会哭的孩子有奶吃”,而“听话的农民”却“相信村长上了当”,从而加深了其他农民对政府拆迁发生不公道的感觉,也由此引发新的矛盾和纠纷。
  
  4.法律诉求。在拆迁中,农民进行法律诉求主要有两类原因:一是因政府失信而诉求。如,长宁县为迎接四川省第四届旅发会在长宁召开,2005年征用位于长宁县农利村的100亩土地、拆迁30户农民,为了尽快拆迁,政府答应农民提出的三个条件,即同意征地的土地补偿费、安置费可以分给农民;答应农民拆迁后可以统一安置在农民定居点造连体楼房(两个农户一幢楼),底楼经商;定居点由政府统一推平整地基。但等农民交出土地,搬出自家房屋后二年后,政府的三个承诺一个也没有兑现。农民乱来了,乱占土地建设房成片,国土部门和规划土地部门以违反规划,非法占用土地为由,作出行政处罚强制拆除,农民愤怒了,分别6次上访省市县三级政府,但因土地管理法规定,城市统一规划等原因,上访没有任何结果。后来农民只能起诉到法院。但因为政府当初的承诺既无合同又无录音,证据不足,农民败诉。这一事件发生后,“相信人民相信党,相信政府要遭殃”的民谣在当地流传。二是为公平而诉求。在农民的公平观念中包含了普遍主义的诉求,他们经常诉诸于普遍主义来表达不满,比如常见的说法就是“为什么某人房屋拆迁这样补偿,而我的就不可以呢?”反映在房屋拆迁补偿中,农民的公平感是:以前的拆迁补偿应与现在的一样,相似条件的拆迁补偿应该一样。但实践中,政府为了平息农民的抗争,缓解社会矛盾,拆迁补偿标准在不断提高;政府为了尽快拆迁,既使同一村社“相似条件”的不同农户的补偿金额往往不一样。尽管以“保密”为条件,但农民群体的“直率坦言”往往冲淡农村社会所固有“低流动性”。因此,农民为公平的诉求实质上对政府行为不公的诉求。

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编辑:雷颖
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