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推进行政审判是国家治理能力现代化的关键核心
www.0997kw.com 】 【 2016-11-21 17:28:30 】 【来源: 香港历史开奖结果 】

  内容摘要:法治与国家治理息息相关。在现代国家,法治是国家治理的基本方式,法治实现程度是国家治理能力是否现代化的重要标志,国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路。现代社会区别于传统社会的一个重要标致是国家权力能否得到有效制约,被理性实施,其中以行政权最为核心。中国社会法治建设取得了巨大成果,但一系列数据和社会现象说明行政权力滥用现象还存在较多,纠正难度大,行政审判的渗透率较低。通过健全和完善国家行政审判法律规范、法律制度、法律程序和法律实施机制,形成科学完备、法治为基的国家行政审批体系,将使中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型、更加管用,并不断提高运用社会主义法治体系有效治理国家的能力和水平,促进国家治理能力现代化。
  
  关键词:行政审判  法治  现代化
  
  推动国家治理体系和治理能力现代化,最重要的是实现国家治理的法治化,在经济、政治、文化、社会、生态和党的建设各个领域做到有法可依、有章可循,要求规范国家管理活动的各种行为规则彼此之间必须具有高度的内在一致性和适用效力的统一性,只有在宪法的统摄之下于管理者和被管理者之间建立一种常态化、动态化和时效化的互动机制,在国家机关、社会组织和公民个人之间建立起更好的信任、支持和合作关系,才能充分调动国家治理中所有要素的主动性和积极性。因此,要更好地统筹社会力量、协调社会利益关系,推动国家治理体系和治理能力的现代化,就必须要全面推进依法治国建设。行政审判在推动依法治国进程中发挥的重要作用, 主要体现在:有力地促进了行政机关依法行政。依法行政是依法治国的核心内容, 能否做到依法行政, 直接关系到依法治国的目标能否实现。行政诉讼制度所体现的基本原理, 是司法权对行政权的监督与制约。行政机关的败诉率与有些国家相比是较高的。正是由于行政审判的这种职能作用, 使得一些行政机关注意从行政诉讼中特别是败诉的案件中吸取经验教训,不断改进工作, 使行政管理逐步纳入法制化、规范化的轨道。许多法院还积极开展司法建议活动, 针对行政执法工作中存在的不足和问题, 帮助行政机关完善有关程序和制度, 使行政机关依法行政的意识和水平不断提高, 违法行政的事件大为减少, 从而营造了良好的法治环境, 受到社会各界的欢迎和赞誉。推动了立法活动的开展和立法行为的规范化。司法审查对于具体行政行为合法性的要求是严格的、全面的。行政审判工作的普遍开展, 对于立法机关和行政机关的立法活动以及立法行为的规范化起了很大的推动作用。具体表现在:带动了与行政诉讼相关的法律、法规的相继出台;促使一些与法不符的规范性文件的废止与修改;引起国家立法机关和行政机关在制定法律规范时, 注意使有关内容、形式以及某些立法技术与行政诉讼和司法审查相衔接、相协调。行政审判对国家立法活动的这种积极影响和作用, 对于促进国家法制的统一具有重要意义。保障、促进了社会主义市场经济的建立与发展。从几年来各级法院审理行政案件的情况看, 绝大多数案件体现了行政诉讼法的宗旨, 对公民、法人和其他组织的合法权益的保护是真实的、有效的。人民法院通过公开审判案件、开展法制宣传等形式, 不仅及时有效地解决了行政争议, 而且使当事人以及其他公民和组织也从中受到了生动、现实的法制教育。行政审判在理顺“官”民关系, 维护社会稳定, 建立正常的社会政治秩序、经济秩序和生活秩序中发挥了积极的作用。
  
  综观《行政诉讼法》近年来的实施状况,不难发现,我国行政诉讼已走入了“两难”“一低一高”的困境。所谓“两难”,一是指行政案件审判难,一是指行政案件执行难(这主要是指行政机关败诉的案件执行难)。行政案件审判难在我国已是一个不争的事实:许多行政机关不愿意当被告、不应诉、不出庭,甚至不适当地干预审判,指令法院违法不受理或者不依法裁判行政案件;而许多法院摄于行政机关的权势,在行政机关的干预下不敢受理行政案件或者受理后久拖不决,有些法院的法官甚至在审理行政案件的过程中与被告一起审判原告, 导致原被告双方平等对抗、法官居中裁断的正三角诉讼构造被扭曲成法院和被告共同对付原告的倒三角结构。行政案件的执行难在我国也是一个普遍现象:在行政机关败诉的案件中,许多行政机关根本无视法院的权威,拒不执行法院的裁判,甚至暴力阻挠法院强制执行;而法院由于在财政和人事等问题上受制于行政机关,不敢也无力对行政机关采取强制执行措施,结果导致许多行政案件中法院作出的胜诉判决对于原告来说无异于一纸空文。
  
  正是由于行政案件“审判也难”“执行也难”,导致我国行政诉讼中出现了“一低一高”的现象。所谓“一低”是指行政案件的受理数量低。由于原告在行政案件的审理过程中无法与行政机关进行平等对抗,有时不得不接受来自法官和作为被告的行政机关的两方面的“审判”和斥责,有时甚至会当庭被行政机关抓走,提起行政诉讼对于原告来说已经是具有一定风险的事情;加之即使原告最终获得了胜诉,判决往往也难以得到执行,因而民众对通过提起行政诉讼来救济自己权利的方式已丧失了信心,实践中, 他们更寄希望于通过向信访部门上访和申诉等其他途径来寻求救济。由于这些原因的存在,我国行政诉讼案件的受理数量除行政诉讼法最初通过的两三年间曾有过较大幅度的上升之外, 此后一直处于低迷状态。所谓“ 一高” 是指原告的撤诉率高。在某些案件中, 由于被告改变了最初的行政行为或者原告认识到了被告行政行为的正确性, 因而撤诉是正常的。然而在我国,潜藏在畸高撤诉率之后的动因却远非如此简单。在实践中,绝大部分撤诉行为并非出于自愿, 而是原告由于受到了来自某些方面的威胁、恫吓和欺诈, 甚至是由于受到了部分法官的“说服教育”而被迫作出的。正如马怀德教授所指出的: “ 就公民等原告方而言, 行政诉讼极高的撤诉率则反映出他们对法院权威的不信任和被告行政机关对原告对之合法反对的不容忍。”
  
  导致上述现象发生的原因在于,我国有着和法、德等大陆法系国家相似的成文法传统,但并没有采行大陆法系国家行政法院型的审判体制,而是采行了英美法系国家普通法院管辖行政诉讼案件的审判体制,并兼采大陆法系国家行政法与行政诉讼法的立法模式,在十多年来的行政诉讼实践中,这种混合式的行政审判体制并没有取得预期的效果,行政审判存在诸多问题,其体制上的缺陷日渐明显。
  
  行政审判体制与我国法律传统难以协调,深受大陆法系国家法律传统的影响,采取了大陆法系国家行政法与行政诉讼法的立法模式,正是基于与大陆法系国家相似的法律传统,我国行政审判体制没有完全照搬英美法系国家的做法,而是在人民法院内设了行政审判庭,行政审判庭在审理行政案件时适用一些特殊的规则,但行政审判庭毕竟是人民法院的一个分支机构,难免受到民事诉讼和刑事诉讼的冲击,《行政诉讼法》基本上没有对审理行政案件的庭审程序作出规定,而是参照《民事诉讼法》所规定的庭审程序,不利于快捷地解决行政纠纷,人民法院繁多的刑民案件淹没了行政审判工作,行政审判庭经常得审理刑民案件,有的基层法院由于行政案件少,行政审判庭的行政审判工作反而成了副业。此外,我国两千多年的封建集权统治历史造成“行政至上”“官本位”等思想根深蒂固地贯穿于人们的思想意识中,严重影响着国家权力的架构,在我国历史上行政的力量与司法相比,处于绝对优势。政法一体是我国法律传统之一,主要表现在司法与行政不分,司法本身就是行政的一部分。 这一传统至今在我国的司法体制中还存在影响,司法的独立性和权威性都存在问题,在我国这样的一个具有浓厚行政集权色彩的国家,行政诉讼呈现的权力制约的全新观念作为舶来品,是我国传统司法所难以包容的,由此可见,在我国由普通法院执掌行政审判权,不另设专门的行政法院处理行政诉讼案件与我国法律传统比较难以协调,制约了行政诉讼功能的发挥。
  
  行政审判体制缺乏独立性,在英美法系国家均在宪法层面上赋予司法机关完全独立的地位,并且建立了相应的保障制度以防司法机关受外来非理性因素干扰。如为了保证审判公正,提高法律的权威,实行法官终身制、不可更换制、专职制、高薪制和惩戒制等 。因此在英美法系国家由普通法院来审理以行政机关为被告的行政案件,不会受行政机关的意志所左右,行政审判在体制上是顺畅的。然而, 我国的人民法院不具有英美法系国家的普通法院所具有的崇高地位"宪法虽然规定了人民法院依照法律的规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,但在实际运作中,人民法院和法官的独立地位均没有得到相应的制度性保障"。在如此的司法权运行体制中,把行政审判庭设在人民法院的做法,行政审判体制就不可能顺畅,必然导致以行政机关为被告的行政诉讼步履维艰,行政诉讼法虽然规定人民法院在审理行政案件时独立行使审判权,但在审判前后人民法院还是过多地受制于行政机关",就法院整体来说,人事任免权、装备配置权、经费划拨权等权力均控制在行政机关手中,就行政法官个人而言无法与掌握着各种资源支配权的行政权相抗衡,可以说,行政机关扼着人民法院的咽喉,对某人的生活有控制权等于对其意志有控制权 ,行政诉讼案件更多地直接触及行政机关的切身利益,人民法院的人、财、物受制于行政机关,行政法官在审判中实际上处于一种非常尴尬的境地,在受理案件时,表现得畏首畏脚,能推则推,能拒则拒。对已受理的案件则表现得瞻前顾后、优柔寡断,或做工作动员原告撤诉、或勉强开庭却枉法裁判",这种非正义的司法势必伤害民众对行政诉讼的期待,司法的权威性与公信力荡然无存, 故有学者言:“如果说审判不独立在其他诉讼中还能勉强维持的话,那么它在行政诉讼中则无论如何不能为继。”

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编辑:雷颖
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