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征地拆迁中政府如何坚守法治底线
www.0997kw.com 】 【 2016-11-21 20:21:00 】 【来源: 香港历史开奖结果 】

  内容摘要:随着我国经济社会的不断发展,新型城镇化是大势所趋,土地征收在所难免。由于种种原因,各地因征地拆迁引发的问题层出不穷,涉及征地拆迁的各种违法犯罪活动也是频频发生。近年来,人民法院审理的征地拆迁过程中发生的诈骗、贪污和渎职等案件逐年增加。这些案件的发生原因是多方面的,制度漏洞和政府的错位是其主要方面。征地折迁中政府行为的错位主要表现在不作为和乱作为。征地拆迁的实质是政府与被征地农民利益之间的博奕,他们各有自己不同的利益诉求,但后者总是处于弱势的状态。规范政府行为需要政府找准定位,不越位、不错位。就征地拆迁政策的制定和实施而言,政府应当做到有法可依和有法必依,强化责任追究制,严禁触犯“法治红线”。
  
  关键词:征地拆迁 政策漏洞 法治思维 有法必依
  
  新型城镇化建设既是社会经济发展的客观要求, 也是国家发挥政府职能的重要领域。在新型城镇化进程当中,国家与社会的紧张关系集中表现在土地征收问题上。寻求解决因征收土地而导致的政府与被征收人之间的紧张关系, 除了改革现行的土地补偿机制,政府的正确定位也是至关重要的一环。本文以C市翠屏区人民法院审理的行政机关工作人员在征地拆迁中滥用职权、贪腐案为蓝本,从征地拆迁政策的制定和实施方面探究征地拆迁工作中的政府应如何坚守法治底线。
  
  一、由张XX滥用职权、受贿案引出的问题
  
  (一)案情介绍
  
  C市E区F镇政策法规服务中心主任张XX于2012年2月6日被任命为C市E区产业园区土地与房屋征收工作指挥部现场工作第三小组副组长,负责E大道项目用地及白胜村1-3、12社征地拆迁工作,于2013年2月25日任C市E区2013年用地保障“大会战”工作指挥部现场工作第三组副组长,负责新宜南路等区域征地拆迁工作中的核查土地与房屋征收工作。F镇白利村在2012年至2013年进行土地房屋征地拆迁过程中,张X、李XX等人先后将多台已经进行补偿登记或已经获得补偿的羽绒加工机转移安放在白利村五社、七社征地拆迁户王XX、罗XX、陈XX等农户家中,虚构王XX、罗XX、陈XX等农户在从事羽绒加工的事实,以骗取征地拆迁补偿款。张X、李XX等人为了顺利骗取补偿款,找到被告人张XX,希望张XX在申请核实并最终获取羽绒加工机赔偿款过程中提供便利,并承诺事成之后给予好处,张XX应允。后王XX、罗XX、陈永XX三户虚设的羽绒加工机顺利通过赔偿审核,获利10万余元。事后,张X、李XX为该三户分三次给予张XX感谢费共计2.5万元。案发后,张XX退清赃款。
  
  2012年8月,F镇白利村5社被征地拆迁户王X贤家中的13台羽绒加工机在征地拆迁过程中获取补偿后,将其中6台转移至其兄弟王X凯家中,另外7台转移至其侄儿王X波家中以再次获取补偿款。C市临港经济开发区土地房屋征收中心进行清点登记后,王X贤找到张XX帮忙,希望其能在申报核实羽绒加工机数量等并最终获取补偿款上帮忙,张XX正欲在工作中加快拆迁工作进度,欣然应允,主动提供帮助,将王X凯家中的6台羽绒加工机赔偿对象变更为王X贤妻子宛X珍,将王X波家中的7台羽绒加工机赔付对象变更为王X凯儿子王X彬,后经上报审批,致使王X贤从该两户名下再次获取羽绒加工机补偿款共计8.71万元。2013年期间,张X、李XX为利用羽绒加工机骗取征地拆迁补偿款,先后将已经进行补偿登记或已经获得补偿的多台羽绒加工机转移到F镇白利村6-8社的被拆迁征地户王X强、周X田、王X群、李X惠、王X华、陈X忠、罗X荣家中以再次获取补偿款。C市E区土地房屋征收中心在对上述被征地拆迁户家中羽绒加工机进行核实登记时,张X、李XX找到张XX,希望张XX能帮忙掩盖王X强、周X田、王X群等户重复申请补偿的事实并在通过核实登记过程中提供便利,张XX欣然应允,主动提供帮助,后经上报审批,致使王X强等7户获取羽绒加工机补偿款共计41.541万元。公安机关于2013年11月26日将以被告人张XX涉嫌诈骗罪抓获归案,同年12月8日被取保候审,后于2014年1月3日被执行逮捕。2014年8月25日,C市D区人民检察院指控被告人张XX犯受贿罪、滥用职权罪向法院提起公诉。2014年11月14日,法院审理后,作出一审判决,张XX犯滥用职权、受贿罪被判处有期徒刑一年十个月。
  
  (二)案发原因分析及引出的问题
  
  笔者分析认为,本案得以发生的主观方面原因,首先是张X、李XX等人利用政策漏洞见利忘义,其次是E区F镇政策法规服务中心主任张XX个人腐化堕落后的配合。客观方面原因,一方面C市E区急于完成上级下达征地拆迁,另一方面是政府制订的羽绒加工机征地拆迁补偿政策存在明显漏洞。张X、李XX等人利用羽绒加工机易移动的特点,通过重复申请羽绒加工机补偿多次骗取了征地补偿款。这不禁让人疑窦丛生:征地部门为什么会将羽绒加工机单列为补偿对象?出台单独对羽绒加工机进行补偿的政策是否经过充分的科学性和合理性论证?有无明确的法律依据?实际上,将羽绒加工机随意性单独列为补偿项目,既无法律依据,也不具有科学性、合理性。张X、李XX等人骗取征地补偿款案表明,政策漏洞的存在为“上有政策,下有对策”预留了空间,诱发了犯罪,严重影响执政效率和执政效果,更损害了社会秩序和社会公平。因此,在更大层面上,本案提出了值得我们认真思考的问题:在征地拆迁工作中,政府应如何坚守法治底线?
  
  二、征地拆迁政策漏洞的产生原因
  
  只有搞清楚问题产生的原因,才能找到解决问题的办法。该市征地拆迁政策漏洞产生原因主要有以下三个方面。
  
  (一)政策问题和议程设置欠妥当
  
  首先,政策问题认识不准确。政策问题是公共政策制定的逻辑起点,准确认定政策问题,认识政策问题的本质,是有效解决政策问题的必要前提。重视民生是政策问题的根本内涵。在征地拆迁政策制定上,政府缺少人文关怀,未能全面了解民众心理及需求,没有很好地从人民的角度出发制定政策,导致政策出现了漏洞,不仅没有从根本上解决问题,还逼得人民想方设法规避,催生了“中国式假离婚”、突击建房等诸如此类的社会问题。其次,政策议程设置不科学。在实际的操作中,我国政策议程设置的主导者是政府及其相关部门,社会组织与普通公众在议程设置时不能发挥应有的作用。这样的议程设置模式是一种关门模式,带有较强的主观性,没有充分调动社会力量,难以得到社会舆论的支持。“中国式假离婚”的出现是因为政府在制定相关政策设置政策议程时,采用的是政府主导的单一的议程设置模式,由此确定的政策问题和政策,必然很难满足多元化的公众的需求,造成政策漏洞在所难免。
  
  (二)方案规划和政策决策欠科学
  
  首先,政策方案规划不合理。预测是方案规划的前提,也是方案规划过程中一个必不可少的环节 。征地补偿政策之所以出现政策漏洞,很大原因是在政策方案规划阶段没有进行科学的预测,没有能预估到公民为破解政策而想出“假离婚”、“反复要求补偿”等对策,降低了政策执行效果,以致造成了较为恶劣的社会影响。在通信手段发达的今天,消息不像以往那样闭塞,所谓“高手在民间”,钻政策空子的“招数”可以讨论、共享,这也是政府难以预测和控制的。其次,政策决策不民主。这就导致政策难以执行,即便强制执行也难确保执行的效率和效果,容易造成政策漏洞,为“中国式假离婚”、突击建房等现象的出现预留了空间。如果一切基于民主的前提,经过充分的研究讨论,广泛收集信息,听取意见,政策漏洞现象是完全可以减少的,也是可以避免的。
  
  笔者调研发现,在政策和法规立项、听证、审议等环节,存在拍脑袋、走过场、流于形式的现象,致使有些政策和法规缺乏充足的民意基础,有些政策和法规现实针对性和可操作性不强,有些政策和法规配套措施不完善。张玉秋、李世元等人骗取征地补偿款案警示我们法规和政策的设计者们,无论是制定法律法规还是出台各种政策,虽不能实现严丝合缝不留半点空隙,但至少不要留有明显制度缝隙。政府所要做的就是尽力修补和完善制度漏洞,把引发被征收人获取超额的征地补偿款的“缺口”堵死,而不是让百姓群众去遵纪守法的同时,再用行政手段强行让他们去坚守符合官方所希望的“道德”。
  
  三、征地拆迁政策之制定:严禁触犯“法治红线”
  
  为了让切实可行的征地拆迁政策把社会引向规制有序、公平合理的状态,必须坚决做到决策科学化、民主化和法制化。具体而言,征地拆迁政策制定要体现法治思维,应做到以下两个方面。
  
  (一)坚持合法性评估,严禁违法决策
  
  目前应着力完善征地拆迁政策制定机制,明确征地拆迁政策制定权限、规则和程序,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为征地拆迁政策制定的法定程序。重大征地拆迁政策酝酿出台前,必须进行合法性和可行性评估,未经合法性审查或者审查未通过的不得出台。建立以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大征地决策、推进依法征地中发挥积极作用。
  
  在征地拆迁前应制定政策加以明确,切实做到“有据可依”。在制定政策时把各种可能出现的问题最大限度地考虑周全,处理好各个政策之间的关联效应,多几个“如果”、“假设”,并制定具体的实施办法和补偿标准,做到既符合上级政策,又适应实际,那么因政策漏洞诱导而实施的诈骗行为就要减少很多很多 。尤其是一些合理不合法的新情况和新问题,要求我们制定政策的人真正树立起为老百姓服务和坚守法治的精神, 只要有了这种精神, 干部的执政能力、政府的公信力、政策的科学性等问题就可迎刃而解, 在面对利益诱惑的时候,我们就能靠良好的政策和制度来支撑起社会大众应该坚守的道德底线、心理底线和法律底线, 而不仅仅是靠老百姓的自律。
  
  (二)广泛收集意见,丰富议程设置模式
  
  首先,广泛收集意见,夯实政策制定的民意基础。要减少政策漏洞就要充分开展公共政策调查,掌握制定政策所需的各方面知识及信息。在征地拆迁工作开始前,应组织开展调查摸底工作,对涉及拆迁的企业和群众逐一进行走访,全面掌握需要拆迁的企业及群众的生产、生活状况,做到“心中有数”。在此基础上,充分听取村干部、村民代表、业主单位等各方面的意见,避免出现重大政策漏洞,这样在执行政策时才不会有那么大的阻力,也不会有机会让人想方设法规避政策。其次,要完善政府主导的单一的议程设置模式,充分动员社会组织和普通公众积极参与政策议程设置。创造机会,疏通渠道,为社会组织和普通公众参与政策议程提供良好的政策环境,如此确定的政策问题,制定的政策方案,才能赢得社会舆论的支持,才能满足多元化的公众的需求,防止政策漏洞。最后,及时调整,有效修补,确保政策方案科学化。由于受政策环境变化、人们的认识深化、政策偏差和政策副作用等影响,公共政策的制定存在着许多不可控制的因素和变量。尽管进行了科学决策,也很难完全避免政策漏洞的产生。在政策执行之后有时需要进行再决策,根据信息反馈对现行政策方案进行补充或修正,以及时有力地杜绝政策漏洞。
  
  四、征地拆迁政策之实施:有法必依
  
  (一)严格执行安置政策
  
  笔者调研发现,有些执法部门惯于选择式、突击式、运动式执法,容易诱发违法行为人滋生侥幸心理以及违法成本低于守法成本的错误预期;有些执法机关片面追求政治效应、法律效应和社会效应的协调统一,回避、拖延甚至纵容社会不法现象,结果小事拖大、大事拖炸、难以收场。例如,在尹定前诈骗案和罗平诈骗案中,如果征地工作人员严格执行有关征地拆迁政策,被征收人多得安置补偿款、养老保险费的情形就可以避免。
  
  笔者认为,在征地拆迁过程中,征地拆迁工作领导机构应自始自终掌握统一的尺度,严格按照既定的政策进行拆迁和补偿。在处理解决现实问题和矛盾过程中,严禁对法律法规开口子、打折扣、和稀泥,以至遗祸无穷。对于群众提出的不合理要求做好解释工作,不该补的坚决不补。任何人都不得随意“开口子”,不乱表态,做到一个政策执行到底。尤其在对抢建和违法违规搭建的处置、征地拆迁安置补偿方案的制定、安置政策的执行、解决失地农民的后顾之忧等棘手问题上,必须严格按照有关规定执行,决不能通过放宽政策标准来解决问题,保证“先拆后拆一个样”、“闹与不闹一个样”,杜绝个别群众攀比、观望和“小闹小解决、大闹大解决”的不良心理,保证政策的延续性和公平性,维护政策的严肃性。唯如此,才能逐步形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的良好法治环境。
  
  (二)强化政府问责制
  
  由于政府职能部门长期疏于监管或者根本就没有监管,使得一些弄虚作假者得逞。政府花冤枉钱使这些人从中受益,不仅是经济上损失,更主要是助长了一些人法不责众的思想,给一些专门借征地拆迁套取国家资金的人提供了合法化的温床。为什么这些行为长期得不到有效遏制?原因是多方面的,但最主要的原因是有关职能部门失察失纠或者说管理上的盲区。有的管理人员明知此类行为,采取视而不见、放任的态度。 如果职能部门在一开始就坚决给予制止,绝不会使此类行为达到如此猖獗地步;有的党政干部甚至参与其中幕后操纵,给拆迁工作带来不必要的损失和麻烦。个中原因是土地征收中的政府问责制没有发挥应有的作用。土地征收需要强化政府问责制。
  
  重大行政决策出台实施后,建立健全跟踪反馈机制,及时推进法治效果评估,视需要追究相关行政决策责任;对弄虚作假、欺上瞒下、操作随意等行为,上级政府或其行政监察部门应当追究该政府负责人的领导责任和直接责任人的行政责任,情节严重构成犯罪的,除追究行政责任外,应当移送司法机关处理。
  
  (叶宏剑 叶成朋 彭屏)

编辑:雷颖
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