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行政案件中复议机关作共同被告情形的调研
www.0997kw.com 】 【 2016-11-21 20:24:07 】 【来源: 香港历史开奖结果 】

  内容摘要:行政相对人可以通过行政复议和行政诉讼两种救济途径解决行政争议,新《行政诉讼法》第二十六条第二款规定复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告,本文以宜宾市人民政府法制办统计数据为基础,就行政复议机关作为共同被告制度实施之后,行政复议机关作为共同被告的变化与积极效果,以及对行政机关依法行政意识,行使行政复议监督职能等方面进行分析,从强化行政复议监督纠错功能、发挥行政复议机关内部考评制度协同效应、促进行政复议与行政诉讼的有效衔接等方面,对进一步加强行政复议工作、行政诉讼衔接机制提出意见和建议。
  
  关键词:行政 复议 共同被告
  
  根据我国现行法律规定,行政相对人可以通过行政复议和行政诉讼两种救济途径解决行政争议。行政复议作为解决行政争议的重要途径之一,在实践中却往往是走过场,一味维持原行政机关作出的行政行为,失去了应有的监督作用,究其原因之一是法律制度设计的不合理。原《行政诉讼法》第二十五条第二款规定:“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。”因此,在实践中复议机关为了不当被告,普遍维持原行政行为。新《行政诉讼法》第二十六条第二款规定,“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告”。新《行政诉讼法》这一重大修改,将复议机关作为共同被告制度的确立,促使复议机关增强复议责任心,积极履行复议职能,及时有效地维护当事人的合法权益。现以宜宾市人民政府法制办统计数据为基础,就行政复议机关作为共同被告制度实施之后,对行政机关依法行政意识,行使行政复议监督职能等方面进行分析,对进一步加强行政复议工作、行政诉讼衔接机制提出意见和建议。
  
  一、行政复议、诉讼相关情况
  
  (一)2014、2015年宜宾市人民政府法制办行政复议情况
  
  1.收到行政复议申请的情况
  
  根据宜宾市人民政府法制办统计,2014年共收到行政复议申请513件,受理206件,受理率为40.16%;2015年共收到行政复议申请186件,受理168件,受理率为90.32%,受理率同比提升了50.16个百分点。在2015年受理的186件行政复议案件中,乡镇政府作为被申请人的15件,约占案件总数的8.9%;县级政府部门作为被申请人的85件,约占案件总数的50.6%;县级政府作为被申请人的43件,约占案件总数的25.6%;市级部门作为被申请人的25件,约占案件总数的14.9%。与2014年比较数据如下图。


  
  2、行政复议案件办理情况
  
  2015年,在宜宾市人民政府法制办共受理行政复议案件168件中,办结153件,办结率91.1%,与2014年办结率100%相比,办结率降低了8.9个百分点。在办结的153件复议案件中,维持原行政行为68件,维持率达44.4%,与2014年维持率74%相比,降低了29.6个百分点;驳回行政复议申请29件,撤销原行政行为19件,确认原行政行为违法3件,责令履行10件,终止行政复议21件,其他11件。与2014年比较数据如下图。


  
  (二)复议机关作被告案件情况
  
  2014年全市两级法院新收一审案件268件,审结233件。在审结的233件一审行政案件中,复议机关改变原行政行为后,相对人提起诉讼,复议机关作为被告3件,经审理均予以维持。2015年,全市两级法院新收一审行政案件610件,审结536件。在审结的536件一审行政案件中,复议机关维持原行政行为68件,相对人提起诉讼,复议机关作为共同被告33件,经审理驳回原告诉讼请求27件,撤销3件,撤诉3件。复议机关改变原行政行为32件(撤销原行政行为19件,确认原具体行政行为违法3件,责令履行10件),相对人均未提起诉讼。
  
  二、行政复议机关作为共同被告的变化与积极效果
  
  行政复议机关作为共同被告制度的实施,促进了复议机关积极履行其职责,为当事人提供及时有效的救济,提升政府的公信力。所体现出的变化与积极效果如下:
  
  (一)行政复议申请数量下降
  
  2015年5月1日新修改《行政诉讼法》实施后,行政诉讼案件大幅增加,但行政复议案件反而所有降低。2014年宜宾市人民政府法制办收到行政复议申请513件,而2015年收到行政复议申请仅186件,降幅达63.7%。申请复议案件下降的主要原因在于:一是宜宾市行政复议工作注意在案件审理过程中确保审理结果的权威性和透明性,提高案件质量,增强行政复议的公信力,同时注重对个案的引导。通过审理具体个案,对各县(区)、各部门存在的类似问题加以引导,规范具体的行政行为,确保同样的问题不再重复出现。与此同时,宜宾市人民政府法制办注重把行政复议和行政调解结合起来,尽量把矛盾化解在基层,化解在行政复议受理前。二是实行立案登记制度和新《行政诉讼法》实施,畅通了诉讼渠道,行政相对人寄希望于新法的实施对行政审判带来的积极影响,发生行政争议之后,直接诉至法院。
  
  (二)行政复议申请发生的领域相对集中
  
  行政复议主要集中在公安、劳动和社会保障、土地、房屋征补(拆迁)和城乡规划等方面。特别是随着我市工业化、城市化进程的进一步推进,土地和房屋征收、城乡规划等领域仍是当前行政复议的多发领域。妥善化解这类行政争议,对于维护公民合法权益、促进社会和谐稳定具有重大意义。
  
  (三)行政复议机关监督功能增强,依法纠正违法行政案件,提升依法行政水平
  
  《行政诉讼法》修改前,复议机关往往抱着“多一事不如少一事的”态度,倾向于作出维持原行政行为的复议结果,导致行政复议形同虚设。新《行政诉讼法》实施后,复议机关大力加强对行政行为的审查力度,强化复议监督纠错功能,根据近年来宜宾市人民政府法制办及宜宾市中级人民法院的数据统计分析,2015年,宜宾市人民政府法制办改变原行政行为32件(撤销原行政行为19件,确认原行政行为违法3件,责令履行10件),约占审结案件总数的20.9%,较2014年的9%相比,增加了11.9%。复议机关改变原行政行为的32件,行政相对人均未提起诉讼,体现了复议机关充分发挥监督功能,有效解决行政争议,推动行政纠纷多渠道化解,实现行政复议与行政诉讼的有效衔接,分流行政争议。同时,由于行政复议监督功能的强化,倒逼行政机关依法行政,提高了行政机关依法行政的能力与意识。
  
  (四)保障当事人及时有效的行使救济权利,促使行政复议法立法宗旨的实现
  
  新《行政诉讼法》实施后,行政复议机关积极有效的履行相关职责,使行政复议发挥其应有的功效。由于复议机关具有较强的专业性,通过其及时有效的行政复议,可以公平、公正、专业地作出行政复议结果,使得当事人的救济权利及时有效行使,其合法权益能够得到妥善维护,也有利于当事人节约诉讼时间,减少诉讼负累,降低救济成本。行政复议机关作为共同被告制度促使行政复议机关积极有效地对行政行为进行审查,使行政复议机关的审查监督功能落到实处,切实有效地保障当事人合法权益,实现行政复议法立法宗旨。
  
  (五)推动依法行政进程,增强复议结果的公信力
  
  在推动依法行政方面,行政复议机关成为被告的范围得到了扩大,行政复议机关成为共同被告有法可依,解决行政复议现实问题。在增强复议结果的公信力方面,在以往的行政复议案件中,行政复议机关倾向于做出维持的行政复议决定,给当事人造成“官官相护”的印象,使行政结果的公正性受到质疑,复议结果的公信力受到冲击,导致信访案件激增,使整个社会上逐渐形成了“信访不信法”的畸形现象,各种上访、闹访层出不穷,浪费大量司法资源,不理智的闹访严重影响社会稳定。通过对该条文的修改,促使行政复议机关及时对原行政行为作出复议,增强公众对行政复议结果的公信力,将有效的减少信访数量,促使民众更多地选择通过法律途径解决纠纷。
  
  三、完善行政复议机关作为共同被告的建议
  
  行政复议机关是共同被告能够督促行政复议机关积极履行其职能,体现行政复议的价值,提高复议结果的公信力。然而,在司法实践中,该制度是否按照预先设想的“轨道”上安然行驶,仍有待实践证明以及相关的规章制度“保驾护航”。
  
  (一)强化行政复议监督纠错功能,力促行政争议实质性化解
  
  行政复议作为防止和纠正违法的或者不当的行政行为的重要行政手段之一,对化解行政争议有着十分重要的意义。建议行政复议机关进一步加强履行行政复议职责,在行政复议决定为最终裁决、当事人不提起行政诉讼的情况下,行政争议在行政系统内部通过行政复议得到了解决,使能够在行政系统内解决的问题不推到法院,从而起到减少诉讼、息讼止争的重要作用。同时,在经过行政复议而引起行政诉讼的情况下,行政复议成为行政诉讼的前置阶段,行政复议有利于人民法院明确诉讼标的,对于人民法院迅速查清事实,作出正确判决起到了重要作用,进而实质性化解行政争议。
  
  (二)发挥行政复议机关内部考评制度协同效应
  
  为促进行政复议工作正常进行,实现行政复议的目的,减少行政诉讼,减少行政复议机关成为共同被告,推动行政复议机关内部考评制度改革,通过对考评制度、考评指标、考评流程等方面的设计,优化内部考评制度,提高其对机关工作人员的约束力,从而提高复议工作人员的责任心,达到行政复议的目的。通过内部行政机关考评的约束,配合行政复议机关是共同被告制度,发挥两者的协同效应,共同促进行政复议机关积极履行复议职能,及时高效地维护当事人的合法权益,促进依法行政。
  
  (三)促进行政复议与行政诉讼的有效衔接,使其成为行政诉讼案件的减压阀
  
  由于行政复议的社会认知度不高,大量的行政争议还游离于行政复议救济渠道之外,通过行政手段化解行政纠纷的功能不能得到很好的体现,从而致使大量行政案件未经过行政复议而直接进入人民法院进行司法审查。建议各行政复议机关将继续把畅通行政复议渠道、化解行政争议作为行政复议工作的着力点和突破口,利用广播、报刊、电视、网络等媒体,不断加强对行政复议法律法规的宣传力度,逐步扩大行政复议的公信力和影响力,引导当事人通过这一法定途径解决行政争议,充分发挥行政复议监督功能,使其成为行政诉讼案件的减压阀。
  
  (宜宾市中院 叶薇 刘俊路)

编辑:雷颖
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